“飞地经济”获中央肯定 内地破解土地瓶颈试验再起
来源:未知    发布时间:2018-01-02   次浏览   大小:  16px  14px  12px
作为南水北调中线水源涵养地,陕西省安康市面临着保生态与求发展的“两难”。“地无百亩平”的安康白河县更为尴尬:全县29.5万亩耕地被700多条沟壑和崇山峻岭分割成25万块,依山而建的县委大院甚至无法开进一辆汽车。 但为了招商引资,过去白河曾削平3座山、

作为南水北调中线水源涵养地,陕西省安康市面临着保生态与求发展的“两难”。“地无百亩平”的安康白河县更为尴尬:全县29.5万亩耕地被700多条沟壑和崇山峻岭分割成25万块,依山而建的县委大院甚至无法开进一辆汽车。

但为了招商引资,过去白河曾削平3座山、改道4条河,仅仅换来1000余亩平整土地,每亩平整费用高达20万元。

现实逼迫下,2013年起,安康探索“飞地经济”发展模式。具体而言,就是打破行政区划限制,在土地资源集中、允许开发的月河川道和安康高新区等地划出多个“飞入地”,而限制开发的5个生态县作为“飞出地”,将工业开发和招商项目落户于“飞入地”。通过规划、建设、管理和利益分配等机制,实现二者合作共赢。

新华社报道,截至2016年9月,安康5个县的“飞地经济”园区,累计完成基础设施投资9.93亿元,签约项目49户。其中,土地条件最差的白河县将12家引入“飞地”。

“这种模式不少。西部等地很多县,可开发空间小,交通不便,位置偏僻,没企业愿意去,或者是生态功能区,但也有发展经济的强烈愿望,所以跑到地级市搞‘飞地’产业园。”

国家发改委宏观经济研究院研究员肖金成告诉《》,多地近年都在围绕土地进行各种探索。

今年5月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、商务部等8部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。

去年7月,国土资源部出台《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》。今年1月,中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,则是1997年以来中央再次就耕地保护专门发文。

国家层面的系列文件加持或许表明,内地围绕土地的改革试验进入新一轮活跃期。

“飞地经济”四处开花

最早的“飞地”园区是江苏泰州靖江和江苏无锡江阴的“江阴靖江合作园区”。

1999年江阴大桥正式通车??两地之间缩短到10分钟车程。当时靖江经济实力有限,近半长江岸线资源闲置;江阴可用岸线则所剩无几。2002年8月,双方共同签署园区《联合开发备忘录》;次年2月,正式方案递交江苏省委、省政府;8月园区揭牌。按照协议,园区投资、管理以江阴为主,土地、劳动力和环境配套以靖江为主。决策机构则是两市共同成立的“联动开发协调委员会”。

时至今日,园区已打造出民营造船、国家重钢结构两大产业基地。

近年,省内、跨省共建“飞地经济”园区也在内地成为新潮流。

国家发改委副秘书长范恒山告诉《》,推动“飞地经济”发展是解决发达地区土地紧张,推动产业承接和转移很好的路径。

他特别举例国家设立横琴新区,实际也是为澳门拓展产业多元化提供一个基地。“为了拿约一平方公里的横琴土地兴建澳门大学,并把它归到澳门的管理体制下,全国人大常委会还专门立法审议,这是不简单的。”

范恒山就曾向香港企业家、特区政府出招,希望他们走出去,和珠三角、内地合作拓展空间。

“世界上最有说服力的例子是新加坡,新加坡是弹丸之地,通过填海也不过七百多平方公里,但和江苏、天津、广州、重庆等地合作,拓展了多少发展空间?”

国家发展和改革委地区司原巡视员陈宣庆在接受《》采访时表示,搞“飞地”还要考虑效率和效益问题,尽量不舍近求远。比如,珠三角内的珠江西岸的江门、中山,土地资源较多。深中通道2023年就通了,半个小时由中山就到深圳。江门有三千多平方公里的滩涂。

某业内专家则提醒,“‘飞地’不能变成圈地,没必要到处搞,就打一个旗号,挂一个牌子,没几个人,人、技术、钱还是当地的,炒概念,挂羊头卖狗肉。”

2016年12月8日,建设中的湖南汨罗产业园。 占补平衡尝试国家统筹

耕地占补平衡是1997年中共中央、国务院在《关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》中首次提出,1998年写入新修改的《土地管理法》。

《土地管理法》第四章规定,国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。

肖金成介绍,一般是把荒地废地,比如,工矿用地、盐碱地、滩涂地整理成农田,强调耕地保护,要求以省为单位,不允许跨省。

但是随着工业化、城镇化的推进,实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大。据第二次全国土地调查数据显示,中西部一些地区区域内占补平衡落实难度大。甘肃省8115万亩耕地中,已有1500万亩不适宜继续耕种,耕地后备资源严重不足。东南沿海的情况也不容乐观。福建省福清市一度仅剩15.95万亩园地及39.63万亩滩涂地可开发为耕地,而滩涂地开发又受到海洋规划制约。

不少地方由此出现占优补劣、占近补远、占水田补旱地、占平补坡、占整补碎的现象。甚至违反规划擅自毁林开荒造地,开垦严重沙化土地,擅自填海、填湖、填湿地来垦造耕地。

“占补平衡在部分地区走不动了,因为可开垦的荒地废地开垦没了,整理出的耕地质量未必高,对当地生态环境也可能不利。”肖金成说。

为解决现实困难,前述《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,提出“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充,落实补充耕地任务。”

国土资源部调控和监测司巡视员董祚继告诉《》,“国家适度统筹”是全新探索,之前只允许在省域范围内实现占补平衡。

他介绍,文件提出了国家统筹的两种情形:一是耕地后备资源严重匮乏的直辖市,主要是北京、上海、天津,新增建设占用耕地后,新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的,可向国务院申请国家统筹;一是资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份,对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口,可向国务院申请国家统筹。

经国务院批准后,有关省份按规定标准向中央财政缴纳跨省补充耕地资金,中央财政统筹安排落实所需经费,在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。“不是省和省之间直接谈交易。”

董祚继表示,在此过程中,有几个问题需要充分把关:一是哪些省出钱,哪些省出地。二是资金收取标准,有些地方省内占补平衡时一亩出40万50万元都愿意,出了省就只愿出几万。如果出钱这么少,用地又会大手大脚了。要让他感到出省是一笔不小的代价,他才会把节约用地做好。三是出地的省要和国家战略结合起来,大的战略是西部大开发和扶贫、东北振兴等。

至于跨省补充耕地资金收取标准,董祚继透露,财政部会同国土资源部正在研究,“还在反复测算,还没最终定出来,要保证各方积极性。有关文件的细则也正在弄。”

他强调,国家统筹才能综合考虑耕地资源、生态保护、扶贫、东北振兴等因素,“土地不是普通商品,不能完全市场化。”

增减挂钩扩至省内

今年1月,国家级贫困县安徽金寨县2017年第一批次城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用挂牌交易在合肥市公共资源交易中心成交,分别由来安县政府、博望区政府以每亩48万元的价格竞得1804.943亩指标。所得资金的70%返还群众,并整合国家各项扶贫解困资金,使部分贫困户不用掏钱就住上新房。

金寨县于2016年启动全国宅基地制度改革试点。截至今年3月,当地自愿申请有偿退出宅基地的有1.29万户,已实施搬迁9426户、3.5万余人,其中在册贫困户5267户、1.9万余人。全县已腾退宅基地2.3万亩,通过复垦新增耕地1.8万亩。

在现行土地制度下,城市周边的农地有巨大的增值空间,但没有建设用地指标,偏远农区虽然有建设用地指标,但没有增值空间。

于是,国土资源部2006年出台了城乡建设用地增减挂钩政策。

董祚继介绍,所谓城乡建设用地增减挂钩是指,农村建设用地复垦为耕地后,节余的建设用地指标优先在农村安排发展用地,还有结余的部分可挂钩使用到城镇,城镇土地出让的收益增值的部分返还农村。最终保证建设用地总量不增加,耕地面积不减少,城乡用地布局更合理。

“增减挂钩是政府间牵头进行的,指标价格也是政府协商的。”

作为全国第一批试点单位,2006年,四川开始启动增减挂钩项目试点。试点之初,就限定增减挂钩节余指标只能在县域范围内使用。

更大的探索出现在2014年9月。国土资源部为支持四川巴中脱贫攻坚,专门为其打造“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等6条支持政策。同年10月,“省内增减挂钩”扩大到四川省秦巴山区、乌蒙山区等45个扶贫重点县(区),在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下,可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用。

2016年4月,巴中市与成都高新区达成协议,成都高新区以29.5万元/亩的价格使用巴中4500亩增减挂钩节余指标,总金额达13亿元。这也是全国首例增减挂钩节余指标在省域内流转使用。

董祚继介绍,国土资源部已将增减挂钩试点扩大到除新疆、西藏和台湾之外的29个省份,效果不错。

不过,也有专家指出,增减挂钩虽然总体是解决土地优化配置的较好模式,但具体实施中,个别地方存在赶农民上楼,不只是为了新农村建设,而是为了土地指标。

“重庆地票”利弊

“重庆地票”是近年各地土地改革试点的明星。

所谓“地票”,是指包括农村宅基地、乡镇企业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。“重庆地票”的主要思路是,建立市场化复垦激励机制,引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地,形成的指标在保障农村自身发展后,节余部分以地票方式在市场公开交易,可在全市城乡规划建设范围内使用。

自2008年12月末重庆农村土地交易所成立至2016年2月底,累计交易地票17.4万亩、347.61亿元;累计质押地票8354亩、贷款12.23亿元;有11.75万亩地票落地使用。地票成交单价由首场的8万元/亩,提升并稳定在20万元/亩左右,地票价款扣除复垦成本后,全部收益归“三农”所有。其中,宅基地收益由农户和集体经济组织按85:15比例分享。

近两年,重庆市对贫困地区和其他地区贫困人口单独包装的复垦交易项目,实行“优先地票交易、优先直拨价款”。截至2016年2月底,累计交易贫困区县地票13.18万亩、262.76亿元,占地票交易总量的75.8%。

肖金成认为,重庆地票试验总体值得肯定,农民很欢迎,也解决了城区土地指标问题。“现在地票试点在扩大,有的是以地级市为单位。”

董祚继告诉《》,重庆地票在原理上跟增减挂钩一样,但是操作方式有所不同。重庆地票价格是由市场决定的,价格由交易所竞价实现,“表面看市场定价比政府协商价似乎更好,但实际上不是这么简单。”

他观察认为,地票模式具有增减挂钩的一些优点,但也出现一些需改进的弊端。

一是市场波动对农民利益的冲击。地票是农民拆掉房子复垦成耕地产生的。“市场形势好时各方都受益,但形势不好时,如果农民地票卖不出去怎么办?现在重庆农民手中有很多地票卖不出去,即便卖出去价格也低。”他介绍,最初2008年一亩地票8万元,后逐渐上升到2011年一亩地票35万元,但后来经济增速下行,地票价格一路下跌,跌到20万元左右。“农民本指望拿卖地票的钱进城的,如果卖不出去,他已经把房子拆了,他怎么办?所以完全市场调节,只能说风险很大。”

二是不利于边远地区的长远发展。重庆地票的产生地大多是偏远地区,如渝东北、渝东南,主要用在主城区,短期内对双方都有利,但长期看,边远地区的发展机会减少。

三是部分复垦后的耕地位于边远山区,出现撂荒现象。“农民都走了,谁还种地呀?只在一个省市搞还没什么,如果全国都这样,就把占补平衡掏空了。”

董祚继建议,经过多年探索试验之后,应该及时总结和改进,做一番全面调查。“比如复垦耕地多少真正稳定下来了,地票多少是没能交易的,地票交易价格比高峰时下跌了多少,对农民利益损害有多少,这些账是可以算的。”

他认为,增减挂钩与地票的出发点不同。

增减挂钩以农村为中心,由政府组织,做好规划,统一整治,把农民的住宅用地、发展用地等都安排好后,结余指标才用到城市去。“政府是肯定买的。政府协调的价格不会太高也不会太低,保持相对稳定,至少让农民有得赚。”“而且据我所知,绝大部分没有赶农民上楼,是以农民自愿为前提,现在的地方官员轻易也都不敢这样做。”

地票则是以城市为中心,政府在城市设立交易所,农民自发复垦,请政府部门验收,验收合格后开出一支票,当城市需要时,支票就能兑现,但不需要时,就不能兑现。“城市政府不承诺购买你的地票。”

董祚继强调,土地的特殊商品属性使得政府应该介入和组织,不能任由市场调节。

2015年12月8日,横琴澳门大学校区强化围墙和加装钢片后,边界变得明显。 “跨省换地”的呼声

无论城乡建设用地增减挂钩,还是耕地占补平衡,目前都只允许省内进行,耕地占补平衡的国家适度统筹也以国家主导为前提。

对此,一些专家呼吁放开跨省换地,即允许省市自治区及以下各级政府直接商谈。

上海交通大学特聘教授、发展研究中心主任陆铭是学界最早呼吁“跨省换地”的研究者之一,早在2009年就陆续发表文章建议启动试验。

他首先向《》强调,“飞地”模式无法真正解决问题,“因为‘飞地’在其他地区,地理位置不如在我这里,经济效率和产出价值会降低。”

“如果跨省区对建设用地和耕地资源再配置,是把沿海和市郊的地理位置好的农业用地转成非农用地、增加建设用地指标,在地理位置不好的内陆或远郊地区增加农业用地、减少建设用地指标。借助空间大挪移,一块土地的经济价值就得以凸显了。”

他解释,之所以主张跨省换地,是因为的人口流动和产业集聚是跨省的,的主要问题不是省内的,是跨省的。

陆铭回顾,2004年前,上海等一些省市区之间曾有过“跨省换地”(指标交易)、实现耕地占补平衡的对接。但在2004年,这种省际间尝试被叫停。

“后来强调地区间平衡发展,我理解指的是均匀分布。但平衡发展和均匀分布是有区别的,真正的平衡发展应是人均收入均等化,与经济集聚不矛盾。但实际操作是增加中西部建设用地指标比例,作为扶持政策手段,于是跨省换地就停了。”

陆铭认为,这是近年沿海大城市人口流入地房价地价飙升,大量中西部三四线城市出现房地产库存、工业园荒芜和政府债务问题的重要原因。“给的指标越多,当地基建和工业园开发越多,欠债就越多,人口和产业还不断流走。”

他设想了跨省换地的几种可能的操作方式。

简单操作,借助行政力量。国土部最近指出,未来土地供应会标定房价,房价上涨快的城市多供应,反之则少供应、不供应,即市场+计划的模式。“但这还只是动增量,没有动存量,那些荒芜的工业园能否关掉,把指标重新分给急需的地区。”

复杂操作,允许地方政府间自主交易土地指标。

更复杂操作,允许农民在自愿前提下,把宅基地指标卖给流入地。“现在农民工占着三块地,一是城里租的房子,一是老家村里的宅基地空着,一是老家县城的商品房也空着,这是巨大的浪费,”

董祚继对“跨省换地”有着不同看法。他回顾2004年后没有继续是因为问题比较多。当时上海崇明岛每年还可开垦耕地资源,本身能做到占补平衡时,去其他省,不合适。

即使到今天,大面积推开或者各省自行开展也可能暴露一系列弊端。

不利于节约用地。“占补平衡不只是保证18亿亩耕地红线,也是倒逼节约用地。你既然补充不了,就少用地呗。如果补充耕地很容易,那势必更大手大脚。”不利于生态保护。东部地区占用耕地,到西部开垦耕地,私下做,把关不严,则可能破坏生态。不利于粮食产能平衡。西北粮食亩产远低于东部,即使产量达到,也会发生大跨度运输。不利于西部长期发展。“如果完全自由交易,土地指标都被东部高价买走了,西部城镇竞争不过,西部还要不要发展?”

董祚继表示,增减挂钩和地票,目前都不宜跨省,省内也应以增减挂钩为主。

对于“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”,肖金成略有不同意见,他认为以地级市为主的土地指标市场最为合适。“全国统筹和省为单位太大,只能作为补充。县级地票市场很难建起来,因为形不成足够的交易量,而且农民复垦的成本不小,却卖不出多少钱。”

陆铭表示,各界对“跨省换地”的最大担心是落后地区的长期发展问题,其人口和产业可能继续向东部集聚。

“其实核心是应该更重视人均指标、而非总量指标。人口流出后,人均土地和资源增加,人均收入就增加。再加上出售土地指标的收入和财政转移支付等。真正的平衡发展是人均收入均等化,与经济集聚不矛盾。”陆铭说。

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